2018年11月，長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，承載了引領(lǐng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要使命。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展以生態(tài)綠色為主基調(diào)，離不開生態(tài)文明制度體系建設(shè)的推進(jìn)。

　　而作為生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已在全國(guó)試行近兩年并在黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)中再次被提及，其與生態(tài)綠色一體化發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)有著天然的結(jié)合點(diǎn)，二者應(yīng)進(jìn)行對(duì)接并相互成就。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有助于避免劣幣驅(qū)逐良幣，正向激勵(lì)環(huán)境友好型企業(yè)

　　高質(zhì)量和一體化是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中的兩個(gè)關(guān)鍵。

　　《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）希冀示范區(qū)率先將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，探索生態(tài)友好型發(fā)展模式，率先探索從區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，不破行政隸屬、打破行政邊界，實(shí)現(xiàn)共商、共建、共管、共享、共贏，這是對(duì)上述兩個(gè)關(guān)鍵的最直接詮釋。

　　雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題上，我國(guó)一直避免走西方國(guó)家“先污染后治理”的老路。但在實(shí)踐中，“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的困局屢見不鮮。究其根源，高質(zhì)量的發(fā)展不僅需要理論，更需要對(duì)生態(tài)價(jià)值的重視和相應(yīng)的制度保障。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度正是為破解上述困局而提出的，其加大了企業(yè)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的成本，促使企業(yè)加大環(huán)境投入及遵守環(huán)保法規(guī)，同時(shí)也有助于避免劣幣驅(qū)逐良幣，對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)形成了正向激勵(lì)，有助于加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是檢驗(yàn)一體化是否成功的試金石。

　　一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)產(chǎn)生較大影響，不同地區(qū)的制度規(guī)則及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)盡可能統(tǒng)一，避免導(dǎo)致新的不公。

　　另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償分為調(diào)查、磋商、訴訟以及修復(fù)多環(huán)節(jié)，涉及地方政府、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、綠化市容、財(cái)政以及司法等多行政機(jī)關(guān)。

　　在需要跨區(qū)域協(xié)同推進(jìn)的案件中，案件鏈條長(zhǎng)以及所涉部門多均使得案件的推進(jìn)難度更大，考驗(yàn)著一體化能否真正落實(shí)。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推進(jìn)不夠有力既有制度自身因素，也面臨結(jié)構(gòu)性困境

　　《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》要求，到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

　　各省級(jí)地區(qū)在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的基礎(chǔ)上均出臺(tái)了實(shí)施方案，推進(jìn)了相關(guān)案例。但總體而言，各地的制度構(gòu)建守成有余，創(chuàng)新不足，距離形成行之有效的制度體系仍有距離。

　　在制度構(gòu)建層面，中央相關(guān)文件缺少詳盡的規(guī)則指引，且上位法依據(jù)也存在爭(zhēng)議；在制度執(zhí)行層面，地方政府及相關(guān)部門間協(xié)同性不足，部門和區(qū)域壁壘仍未破除，同時(shí)在調(diào)查、磋商、訴訟以及修復(fù)等各環(huán)節(jié)均面臨經(jīng)驗(yàn)不足的困境。

　　最為關(guān)鍵的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償很可能成為企業(yè)的“生死劫”，而某一特定企業(yè)面臨的索賠問題甚至可能是區(qū)域內(nèi)整個(gè)行業(yè)的共性問題。在傳統(tǒng)考核體系下，地方政府有強(qiáng)烈的不主張索賠的動(dòng)因。

　　生態(tài)綠色一體化發(fā)展為破解生態(tài)環(huán)境損害賠償制度困境提供了契機(jī)。

　　生態(tài)綠色一體化發(fā)展對(duì)統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)制度以及政績(jī)考核制度等均提出了新的要求，生態(tài)因素的考量將更為凸顯，這勢(shì)必影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推進(jìn)效率，而長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也決定了地方政府有底氣切實(shí)深入推行此制度。

　　此外，一體化不僅僅是跨區(qū)域的協(xié)同，通過數(shù)據(jù)共享機(jī)制的構(gòu)建，同一區(qū)域內(nèi)不同部門間的資源也將得以有效整合，從而有效破除案件推進(jìn)中的部門和區(qū)域壁壘。

　　緊扣高質(zhì)量與一體化，從五方面探索有實(shí)效可復(fù)制的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系

　　在長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建需緊扣高質(zhì)量與一體化兩大關(guān)鍵，探索有實(shí)效可復(fù)制的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，從以下五方面著手實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

　　索賠主體的協(xié)同及概念拓寬。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人為省級(jí)、市地級(jí)政府，賠償權(quán)利人可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作。

　　但上述規(guī)定在實(shí)踐中出現(xiàn)了異化：一是賠償權(quán)利人虛化，索賠職責(zé)幾乎完全落在生態(tài)環(huán)境部門身上，且不同部門間溝通協(xié)調(diào)不暢；二是索賠主體拘泥于行政區(qū)劃各自推進(jìn)，鮮有跨區(qū)域索賠案例。

　　對(duì)此，一方面需借助生態(tài)綠色一體化發(fā)展信息資源互聯(lián)共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)區(qū)域和部門間數(shù)據(jù)共享與工作協(xié)作，另一方面需通過明確責(zé)任邊界與落實(shí)問責(zé)，推動(dòng)賠償權(quán)利人切實(shí)承擔(dān)索賠責(zé)任。

　　此外，順應(yīng)“不破行政隸屬、打破行政邊界”的理念，生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)以區(qū)域一體化管理為目標(biāo)，完善區(qū)域聯(lián)合索賠機(jī)制，并在一體化示范區(qū)將執(zhí)行委員會(huì)明確為賠償權(quán)利人。

　　磋商主體的多元化。生態(tài)環(huán)境損害案件具有高度的復(fù)雜性：一是損害鏈條長(zhǎng)，所涉利益主體往往較多；二是一般同時(shí)涉及多種責(zé)任；三是鑒定評(píng)估及修復(fù)方案復(fù)雜多樣；四是修復(fù)的落實(shí)與責(zé)任人配合程度關(guān)系緊密。

　　鑒于此，通過磋商解決爭(zhēng)端是相關(guān)利益及責(zé)任主體實(shí)現(xiàn)共贏的最有效方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)破除賠償權(quán)利人與義務(wù)人一對(duì)一磋商的傳統(tǒng)思維，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、第三方修復(fù)機(jī)構(gòu)以及受影響公眾等利益相關(guān)方共同參與，走向一對(duì)多乃至多對(duì)多磋商，探索實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任、刑事責(zé)任以及生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的適當(dāng)對(duì)接，最終達(dá)成詳盡、可落實(shí)的賠償協(xié)議，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

　　鑒定評(píng)估與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，不同的鑒定評(píng)估與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)下賠償數(shù)額很可能差異較大，這給實(shí)踐帶來了困擾并可能引發(fā)對(duì)案件公平性的質(zhì)疑。對(duì)鑒定評(píng)估與修復(fù)方案制定工作的規(guī)范是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建中的“硬骨頭”，

　　目前國(guó)家已出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)規(guī)范，但仍不足以充分指導(dǎo)相關(guān)工作。保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境處于生態(tài)綠色一體化發(fā)展的優(yōu)先位置。長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估及修復(fù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，有能力在一體化進(jìn)程中對(duì)上述工作做出更為細(xì)致的規(guī)范。

　　相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合長(zhǎng)三角生態(tài)綠色發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境治理需求，針對(duì)不同類型損害，制定更為細(xì)致可行的操作規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

　　資金管理與使用方式的統(tǒng)一。目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)踐多聚焦于“錢從哪里來”問題，對(duì)賠付后的資金管理與使用問題重視程度不夠。

　　各地實(shí)踐模式多樣，目前主要有基金管理、財(cái)政統(tǒng)籌使用以及財(cái)政專戶管理三種。綜合考慮修復(fù)效率以及專業(yè)性，在生態(tài)綠色一體化發(fā)展進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境損害賠償資金宜統(tǒng)一采取基金管理模式。修復(fù)基金的管理和使用應(yīng)破除行政邊界，以實(shí)際受損區(qū)域?yàn)楹诵目剂俊?/span>

　　《總體方案》提出發(fā)展節(jié)能環(huán)保、綠色低碳第三方服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，這其中應(yīng)包括第三方資金管理及修復(fù)市場(chǎng)的培育。此模式下，同一資金管理人可管理多個(gè)賠償基金，而專業(yè)管理人的選聘及監(jiān)督考評(píng)也將成為模式成敗的關(guān)鍵。

　　社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建。為避免出現(xiàn)賠償即破產(chǎn)的困局，除了在個(gè)案中采取權(quán)衡不同修復(fù)方案以及分期賠付等方式外，還應(yīng)構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境損害賠償基金以及生態(tài)環(huán)境損害財(cái)務(wù)擔(dān)保機(jī)制等社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制。

　　長(zhǎng)三角地區(qū)金融發(fā)達(dá)，企業(yè)集聚效應(yīng)突出且質(zhì)量總體較好，具備推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制的條件?！犊傮w方案》已將綠色金融確定為重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一，生態(tài)環(huán)境損害賠償社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)成為其重要內(nèi)容。